Corte di Cassazione Sezioni Unite Civile

Sentenza del 10 giugno 2005, n. 12195

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PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - NULLITA' DELL'ATTO DELIBERATIVO DI ENTE PUBBLICO LOCALE DI CONFERIMENTO DI INCARICO PROFESSIONALE PER INOSSERVANZA REQUISITI EX ART. 284 R.D. 3 MARZO 1934 N. 383 (OMESSA INDICAZIONE DEL COMPENSO E DEI MEZZI ECONOMICI PER FARVI FRONTE) - CONSEGUENTE NULLITA' DEL CONTRATTO TRA ENTE E PROFESSIONISTA

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. Vincenzo Carbone - Presidente aggiunto

Dott. Gaetano Nicastro - Presidente di sezione

Dott. Enrico Papa - Consigliere

Dott. Antonino Elefante - Consigliere

Dott. Alessandro Criscuolo - Rel. Consigliere

Dott. Francesco Sabatini - Consigliere

Dott. Fabrizio Miani Canevari - Consigliere

Dott. Stefanomaria Evangelista - Consigliere

Dott. Massimo Bonomo - Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

Gi. Ma., elettivamente domiciliato in Ro., Via Al. Se. 73, presso lo studio dell'Avvocato Ma. Sa., rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Pa., Ma. Ro., giusta delega a margine del ricorso;

ricorrente

contro

Amministrazione Provinciale di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Ro., Via Fo. 2, presso lo studio dell'Avvocato Do. Ba., rappresentata e difesa dall'Avvocato Gi. Si., giusta delega a margine del controricorso;

controricorrente

avverso la sentenza n. 239/99 della Corte d'Appello di Catanzaro, depositata il 15/04/99;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/02/05 dal Consigliere Dott. Alessandro Criscuolo;

uditi gli Avvocati Fa. Si., per delega dell'Avvocato Gi. Si., Lu. Co., per delega dell'avvocato Al. Pa.;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio Martone che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Gli ingegneri Gi. Ma. e St. Co. chiesero al presidente del Tribunale di Catanzaro di emettere decreto ingiuntivo nei confronti dell'Amministrazione Provinciale di Catanzaro per il pagamento della somma di L. 109.425.255, a titolo di onorari cui ritenevano di avere diritto per la progettazione di un complesso scolastico.

Il presidente adito emise il provvedimento in data 19 settembre 1990 e l'Amministrazione provinciale propose opposizione adducendo di aver già adempiuto la propria obbligazione.

Instauratosi il contraddittorio il Tribunale di Catanzaro, con sentenza depositata il 15 dicembre 1994, revocò il decreto ingiuntivo, ritenendo che l'Amministrazione provinciale realmente avesse adempiuto l'obbligazione prevista nella convenzione regolatrice del rapporto. Specificamente, in essa era stato fissato un importo massimo di spesa che, se si fosse rivelato insufficiente per l'esecuzione dell'intera opera, avrebbe comportato la redazione di un progetto stralcio del progetto esecutivo generale, restando stabilito che, per tale prestazione, al professionista sarebbe stato corrisposto "un compenso pari al 25% della percentuale complessiva dell'importo del progetto stralcio applicato sull'importo dello stralcio stesso oltre al rimborso delle spese a norma di tariffa" (sentenza impugnata, pag. 3).

In questo quadro il Tribunale pervenne alla conclusione che l'avvenuto versamento dell'importo ridotto, siccome previsto, esonerasse l'Amministrazione da ogni obbligo ulteriore.

L'ing. Gi. Ma. propose appello, adducendo l'erronea qualificazione del rapporto obbligatorio, sul presupposto che la clausola ora menzionata andasse interpretata nel senso che essa attribuiva ai professionisti il diritto al compenso per il progetto generale, con una pattuizione di cautela per l'Amministrazione, secondo la quale i redattori avevano diritto anche ad un compenso minore per il progetto stralcio in quanto avevano elaborato il progetto complessivo, del quale lo stralcio costituiva un minus. In via gradata spiegò azione di arricchimento, ai sensi dell'art. 2041 c. c.

La Provincia di Catanzaro si costituì per resistere al gravame e propose appello incidentale, lamentando l'erroneità della sentenza nella parte in cui aveva compensato le spese processuali relative al giudizio di primo grado.

La Corte di Appello di Catanzaro, con sentenza depositata il 15 aprile 1999, rigettò entrambe le impugnazioni e compensò le spese del grado.

La Corte distrettuale, dopo aver giudicato inammissibile l'azione (subordinata) d'indebito arricchimento, perché proposta per la prima volta in secondo grado, osservò che sia la delibera di conferimento dell'incarico sia la convenzione adottata in esecuzione della prima non indicavano la previsione di spesa, limitandosi ad ipotesi alternative di riferimento l'una alla possibilità di finanziamento "a mezzo di mutuo da contrarre con la Cassa depositi e prestiti o con altro istituto di credito" e l'altra al bilancio senza imputazioni ad uno specifico capitolo o ad un anno.

Tali caratteri e carenze comportavano, ad avviso di quel collegio, la nullità rilevabile d'ufficio degli atti menzionati, perché il difetto dei requisiti stabiliti dall'art. 284 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, provocava detta conseguenza non soltanto sull'atto deliberativo ma anche sul connesso atto negoziale per contrasto con norma imperativa ai sensi dell'art. 1418 c. c., come affermato dalla prevalente giurisprudenza di legittimità, nonché dallo stesso orientamento del legislatore (art. 55 L. n. 142/1990).

Da tanto derivava il rigetto dell'appello principale, mentre la compensazione delle spese processuali disposta dal Tribunale era giustificata dai caratteri particolari della fattispecie e dall'indirizzo non univoco della giurisprudenza.

Contro la suddetta sentenza l'ing. Gi. Ma. ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo illustrato con due memorie.

L'Amministrazione Provinciale di Catanzaro ha resistito con controricorso.

La seconda sezione civile di questa Corte, cui il ricorso era stato 4 assegnato, con ordinanza interlocutoria depositata il 21 gennaio 2003 ha rilevato che nella giurisprudenza di legittimità esiste contrasto sul principio, affermato dalla sentenza impugnata, alla stregua del quale il difetto dei requisiti stabiliti dall'art. 284 del R.D. n. 383 del 1934 comporta - trattandosi di norma imperativa - la nullità dell'atto deliberativo, da cui deriva la nullità del conseguente atto negoziale ex art. 1418 c. c.. Infatti è stato anche osservato che un contratto di diritto privato non può essere invalidato per effetto dell'inosservanza di una norma di contabilità pubblica, qualificabile come norma di azione, che disciplina l'attività interna della P.A. senza rilevanza nei confronti dei terzi contraenti (tale sarebbe la norma dettata dal citato art. 284).

Pertanto la sezione ha disposto la trasmissione degli atti al Primo Presidente, ai sensi dell'art. 374 c. p.c.

La causa, quindi, è stata assegnata alle sezioni unite civili di questa Corte ed è stata chiamata all'odierna udienza di discussione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Avverso la sentenza della Corte distrettuale - depositata il 15 aprile 1999 e, a quanto risulta, non notificata - il Gi. Ma. ha proposto tempestivo ricorso per cassazione con atto notificato il 22 novembre 1999, depositato il 26 novembre successivo.

Il controricorso proposto dall'Amministrazione Provinciale di Catanzaro risulta notificato il 6 giugno 2000 e quindi ben oltre il termine di cui all'art. 370, primo comma, c. p.c.. Ne discende l'inammissibilità del detto controricorso (stante il carattere perentorio del suddetto termine), fermo restando per l'Amministrazione il diritto di partecipare alla discussione orale in forza della procura speciale a suo tempo rilasciata al difensore.

2. Con l'unico mezzo di cassazione il ricorrente denunzia violazione dell'art. 284 R.D. 3 marzo 1934, n. 383, e degli artt. 1418 e ss. c. c., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3, c. p.c.

Richiamata la motivazione della sentenza impugnata, afferma che essa sarebbe del tutto contraria all'ormai consolidato orientamento di questa Corte, espresso (tra le altre) dalla sentenza 27 febbraio 1998, n. 2235.

Alla stregua dei principi ivi enunciati (trascritti in ricorso) non sarebbe comprensibile l'assunto della Corte di merito secondo cui la nullità dell'atto deliberativo, per difetto dei requisiti posti dall'art. 284 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, troverebbe riscontro in un "consolidato orientamento giurisprudenziale", relegando al rango di "orientamento minoritario" ed ormai superato quello che considera irrilevanti i vizi predetti; e neppure sarebbe dato comprendere come (la sentenza impugnata) abbia potuto individuare nell'art. 55 della L. n. 142 del 1990 la riaffermazione di un principio generale dell'ordinamento finanziario degli enti locali, mentre sarebbe pacifico che detta legge ha innovato la disciplina preesistente.

Il ricorrente, poi, sostiene che vari richiami alla giurisprudenza di questa Corte, operati dalla sentenza impugnata, sarebbero inesatti, sicché l'unico precedente conforme alla tesi fatta propria da detta pronuncia sarebbe costituito dalla sentenza n. 8410 del 1990, che peraltro avrebbe utilizzato argomenti contrastati dalla successiva (citata) sentenza n. 2235 del 1998.

3. Si deve premettere che il ricorrente non muove censure specifiche alla pronunzia impugnata, nella parte in cui ha rilevato di ufficio la nullità della delibera concernente l'affidamento dell'incarico e della conseguente convenzione, limitandosi ad addurre nell'esposizione del fatto che mai la Provincia aveva allegato tale nullità e notando che, se l'allegazione ci fosse stata, la questione sarebbe stata trattata davanti ai giudici del merito.

Va aggiunto che, secondo l'accertamento di fatto compiuto dalla sentenza impugnata, "sia la delibera di conferimento dell'incarico che la convenzione, adottata in esecuzione della prima, non indicavano la previsione di spesa, limitandosi a delle ipotesi alternative di riferimento l'una alla possibilità di finanziamento "a mezzo di mutuo da contrarre con la Cassa depositi e prestiti o con altro istituto di credito" e l'altra al bilancio senza imputazioni ad uno specifico capitolo o ad un anno" (sentenza cit., pag. 6); ed anche questo profilo non ha formato oggetto di censure.

Pertanto il tema da decidere si risolve nel seguente quesito: se la nullità dell'atto deliberativo di un ente pubblico locale (nel caso di specie, Amministrazione provinciale), col quale viene conferito un incarico professionale, per difetto dei requisiti stabiliti dall'art. 284 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, determini la nullità anche della convenzione tra l'ente e il professionista con la quale il rapporto è costituito, oppure se gli eventuali vizi della suddetta deliberazione possano assumere rilievo nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente ma non incidano sulla validità ed efficacia del contratto privatistico di prestazione d'opera professionale e, quindi, sul diritto al compenso del professionista.

3.1. Sulla soluzione del quesito ora formulato si registra nella giurisprudenza di questa Corte il contrasto segnalato dall'ordinanza di rimessione alle sezioni unite.

Più esattamente si sono manifestati due orientamenti.

Secondo il primo, la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista l'incarico della compilazione di un progetto per un'opera pubblica è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto qualora contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte. L'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il pagamento del compenso professionale ed implicando il diritto dell'ente alla ripetizione di eventuali acconti versati in esecuzione del contratto stesso (Cass., 29 luglio 1967, n. 2021; 24 giugno 1972, n. 2144; 27 maggio 1975, n. 2131; 3 luglio 1979, n. 3724; 5 settembre 1980, n. 5134; 9 marzo 1983, n. 1760; 14 marzo 1983, n. 1890; 18 agosto 1990, n. 8410; 30 maggio 2002, n. 7910).

In forza di un secondo orientamento, invece, qualora un ente locale, esercitando una facoltà conferitagli dalla legge (art. 285, 2° comma, R.D. n. 383 del 1934), si avvalga per la redazione di un progetto di opera pubblica di un professionista privato, l'atto di affidamento del relativo incarico, come gli atti che vengano successivamente ad interferire sul rapporto, configurano espressione non di poteri pubblicistici ma di autonomia negoziale privatistica. Ciò comporta che il diritto del professionista al compenso, insorto quando la deliberazione comunale di conferimento dell'incarico si sia tradotta nella costituzione del rapporto di prestazione d'opera professionale, resta insensibile ad eventuali vizi di detta deliberazione, rilevanti soltanto nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente territoriale, quale quello derivante dall'inosservanza dell'obbligo d'indicare l'ammontare della spesa e dei mezzi per farvi fronte (Cass., sez. un., 17 novembre 1984, n. 5833; Cass., 11 maggio 1990, n. 4039; 30 agosto 1995, n. 9115; 28 maggio 1996, n. 4929; 27 febbraio 1998, n. 2235; 13 febbraio 2003, n. 2139).

Il primo dei suddetti orientamenti è affidato alle seguenti considerazioni:

Il precetto dettato dall'art. 284 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, ha carattere imperativo e mira ad impedire che l'ente pubblico assuma un'obbligazione senza rendersi conto del suo ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte. La delibera, come momento essenziale ai fini della validità del contratto successivo, e cioè come momento centrale della formazione del consenso (e non mero atto autorizzativo nei riguardi del legale rappresentante dell'ente, affinché stipuli il contratto) deve corrispondere alle norme particolari del diritto pubblico che regolano la formazione dei contratti della P.A., e pertanto la sua invalidità si riflette sulla validità del contratto. Nell'ipotesi contemplata dall'art. 284 cit. si tratta di una nullità testuale che investe anche il contratto, sotto il profilo della violazione di norme imperative, ex art. 1418, 1° comma, c. c. (così Cass., n. 5134 del 1980, in motivazione).

Il secondo orientamento, invece, trova il principale punto di riferimento nella citata sentenza delle Sezioni unite n. 5833 del 1984.

In base a tale pronuncia (affidata alle Sezioni unite perché era stata addotta una questione di giurisdizione e, perciò, non messa in sede di composizione di contrasto) l'eventuale incompletezza o irregolarità formale nella previsione della spesa occorrente per il compenso dovuto al professionista non potrebbe pregiudicare il diritto di questo. Invero, formatasi ritualmente nella sede propria la volontà dell'ente in relazione al conferimento dell'incarico ad un certo professionista per una data opera, e divenuta efficace la delibera in conseguenza delle prescritte ratifiche, la costituzione del rapporto di prestazione d'opera nella fase attuativa della delibera stessa ed il suo svolgimento producono tutti gli effetti giuridici propri di quel contratto e quindi anche l'obbligazione dell'ente di corrispondere le competenze al professionista.

Le carenze e le irregolarità del procedimento amministrativo in ordine alla previsione della relativa spesa e dei mezzi per fronteggiarla potrebbero produrre conseguenze nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente, non esclusa la responsabilità degli amministratori che concorsero a deliberare quel provvedimento, ma non potrebbero incidere negativamente sui diritti acquisiti dal privato professionista in forza del contratto di prestazione d'opera (le sentenze successive si muovono, in sostanza, nella stessa prospettiva).

4. Il collegio ritiene che il contrasto debba essere composto secondo le linee tracciate dal primo degli orientamenti ora riassunti.

Si deve premettere che, ai sensi dell'art. 284, primo comma, R.D. 3 marzo 1934, n. 383 (normativa disciplinante la fattispecie in esame ratione temporis), le deliberazioni dei comuni, delle province e dei consorzi, che importino spese, devono indicare l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte. Il successivo art. 288 dello stesso R.D. statuisce la nullità delle deliberazioni "prese in adunanze illegali, o adottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti o che contengano violazioni di legge". Dal combinato disposto dei due precetti discende che le deliberazioni - che importino spese e non indichino l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte - sono nulle perché adottate in violazione di legge, stante il carattere tassativo della prima disposizione ("devono indicare").

La ratio di essa non può essere riduttivamente individuata soltanto in un'esigenza di contabilità pubblica. Se è vero che la norma ha di mira la regolarità e il buon andamento finanziario delle amministrazioni locali, è vero del pari che questi obiettivi sono perseguiti in funzione dell'interesse pubblico all'equilibrio economico, e quindi al buon andamento, di dette amministrazioni, in un quadro di certezza e di trasparenza che ha fondamento costituzionale (art. 97 ).

Del resto, si tratta di un principio generale che si è perpetuato nell'ordinamento degli enti locali territoriali, com'é dimostrato dal fatto che anche la L. 8 giugno 1990, n. 142, recante l'ordinamento delle autonomie locali, stabilisce nell'art. 55, comma 5, che "gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario", aggiungendo subito dopo che "senza tale attestazione l'atto è nullo di diritto". Non rileva qui stabilire se tale precetto abbia carattere innovativo o meno rispetto alla precedente disposizione del citato art. 284. E' sufficiente notare che anche la nuova disciplina delle autonomie locali ha ritenuto necessario prevedere un'espressa comminatoria di nullità per gli impegni di spesa assunti senza preventiva attestazione della copertura finanziaria, adottando una formula che appare ancor più rigorosa rispetto a quella precedente, e ciò conferma la peculiare valenza dell'interesse pubblico che il legislatore ha inteso tutelare.

Ciò posto, la tesi - secondo cui gli eventuali vizi della delibera in ordine alla previsione della relativa spesa e dei mezzi per farvi fronte potrebbero produrre conseguenze nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente, ma non sarebbero idonei ad incidere negativamente sui diritti acquisiti dal privato professionista in forza del contratto di prestazione d'opera - non può essere condivisa.

Invero, nella formazione dei contratti soggetti alla c. d. evidenza pubblica (nel cui novero rientrano anche quelli dei comuni e delle province) coesistono due procedimenti: il primo si traduce in un provvedimento (deliberazione a contrarre da parte degli organi qualificati) con cui si esterna lo scopo da perseguire nonché il modo con cui s'intende realizzato, e tale manifestazione di volontà costituisce il presupposto dell'atto negoziale che perciò si pone in rapporto strumentale col provvedimento; il secondo si svolge tra le parti contraenti ed ha ad oggetto la formazione della volontà secondo le norme privatistiche, con alcune varianti correlate specialmente alle procedure da seguire per la scelta del contraente.

Orbene, è vero che, come questa Corte ha più volte affermato con particolare riguardo alla conclusione del contratto d'opera professionale (quando ne sia parte la P.A.), la deliberazione dell'ente - fino a quando non risulti tradotta in un atto contrattuale sottoscritto dal rappresentante dell'ente stesso e dal professionista - è atto con efficacia interna all'ente pubblico, non costituente neppure proposta contrattuale, sicché non è idonea a determinare la costituzione del relativo rapporto negoziale (v., ex multis, Cass., 25 novembre 2003, n. 17891; 5 novembre 2001, n. 13628; 16 ottobre 1999, n. 11687; 14 marzo 1998, n. 2772).

Ciò, tuttavia, non significa che tutti i vizi della fase amministrativa e (per quanto qui rileva) della delibera siano privi d'incidenza sul contratto stipulato in forza di essa.

L'affermazione può essere condivisa in relazione a carenze o vizi che rendano la delibera stessa soltanto annullabile, non in presenza di una violazione di legge che ne comporti la nullità.

Infatti, come già si è notato, il contratto e la delibera, ancorché tra loro distinti, sono collegati poiché la delibera a contrarre s'inserisce come passaggio obbligato nell'iter di formazione della volontà contrattuale della parte pubblica. Pertanto la sua nullità (come la sua mancanza) si riflette necessariamente sulla validità del contratto, perché la volontà dell'ente non si può ritenere ritualmente formata nella sede propria e, sul piano negoziale, il contratto viene ad essere stipulato in contrasto con una norma imperativa (quale il combinato disposto dei citati artt. 284-288 deve ritenersi, alla stregua delle considerazioni sopra svolte), con le conseguenze di cui all'art. 1418, primo comma, c. c..

Conclusivamente, il contrasto segnalato deve essere risolto con l'affermazione del seguente principio di diritto:

"Nel vigore del combinato disposto degli artt. 284 e 288 R.D. 3 marzo 1934, n. 383, la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per fini fronte. L'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso".

La sentenza impugnata risulta conforme a tale principio, sicché il ricorso deve essere respinto.

La natura della questione trattata, tuttavia, consente di ravvisare la sussistenza di giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, pronunziando a sezioni unite, riga il ricorso e dichiara compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.